Статья опубликована в сборнике «Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками» Федеральной целевой научно-технической программы «Безопасность» (Москва, 2003г.), с.51-57.
Государственная энергетическая
политика: Эколого-правовой аспект
Центр эколого-правовых исследований
Института государства и права РАН
Каждому обществу для его безопасного существования требуется
определённый уровень обеспеченности энергией, ниже которого промышленность,
транспорт, медицинские учреждения, система борьбы с чрезвычайными ситуациями и
другие жизненно важные системы начинают функционировать со сбоями. Этот
минимально необходимый уровень представляет собой порог энергетической
безопасности, т.е. защищённости жизненно важных интересов отдельных людей,
общества и государства; при этом прилагательное «энергетическая» указывает на
зависимость данного вида безопасности от обеспеченности энергоресурсами.
С другой стороны, высокий уровень энергопотребления
влечёт проблемы загрязнения окружающей среды и возможного исчерпания технически
и экономически доступных невозобновимых источников
энергии. Наиболее наглядно загрязнение окружающей среды при использовании
ископаемого органического топлива, от его добычи и транспортировки до сжигания
в топках тепловых электростанций, в камерах сгорания двигателей и в других
подобных устройствах. Менее очевидна, но не менее серьёзна потенциальная опасность
ядерной энергетики, заключающаяся в стремительном накоплении изначально чуждых
земной биосфере искусственных радиоактивных веществ при
эксплуатации АЭС и др. ядерных установок и при переработке отработавшего
ядерного топлива[1].
Таким образом, перед обществом стоит задача вписаться
в «эколого-энергетический зазор»: производство энергии должно быть достаточным
для обеспечения энергетической безопасности, но при этом не подвергать
опасности состояние окружающей среды. Выполнению этой задачи должна быть посвящена
экологически обоснованная государственная энергетическая политика. В осуществлении этой политики возможно
сочетание (в том или ином соотношении) трёх основных стратегий. Назовём их.
Первая
стратегия – прямое увеличение
производства энергии за счёт традиционных для данного общества энергоресурсов,
при соблюдении (а при необходимости – развитии и совершенствовании)
эколого-правовых требований: экологического нормирования, оценки воздействия на
окружающую среду и др. Этот путь эффективен в том случае, когда ещё не достигнуты экологические пределы энергетического роста.
Вторая
стратегия состоит в развитии
принципиально новых источников энергии. В ХХ столетии таковыми стали ядерная
энергия (в настоящее время уже перешедшая в разряд «традиционных» источников),
а также энергия ветра, солнечного излучения, геотермальная, приливная и др.
«нетрадиционные» виды. Поскольку новые виды энергетики создают новые виды
воздействий на окружающую среду, их развитие должно сопровождаться развитием
эколого-правовых требований в энергетике. Здесь особо следует подчеркнуть
разработку и принятие (на основе положительного заключения государственной
экологической экспертизы) для новых видов энергетических установок новых
технико-экологических стандартов.
Третья
стратегия – снижение энергоёмкости
экономики за счёт повышения её энергоэффективности,
т.е. эффективности использования энергии и энергетических ресурсов. При этом
снижается как объём потребляемых энергоресурсов (при сохранении энергетической
безопасности), так и антропогенная нагрузка на окружающую среду. Прибегая к
использованному ранее образному выражению, «эколого-энергетический зазор», в
который должно вписаться общество, в результате реализации этой стратегии
становится менее узким.
Здесь необходимо сделать два замечания.
Первое.
Потребность общества в энергии зависит от ряда факторов: географических, в том
числе климатических особенностей территории данной страны; структуры и
технологического уровня её экономики; традиций данного общества, а также от его
потребительских привычек. Нетрудно видеть, что одни из этих факторов не
поддаются изменению в результате целенаправленной государственной политики
(географические особенности страны), в то время как другие могут быть изменены
(структура экономики, используемые технологии, потребительские привычки). Так,
высокая энергоёмкость российской экономики – в 2-4 раза выше, чем в западных
странах[2] –
обусловлена не только организационно и технологически, но и географическими
особенностями России, с её суровым климатом и протяжёнными коммуникациями.
Соответственно, программы повышения энергоэффективности,
безусловно, необходимы для оздоровления состояния окружающей среды и экономии невозобновимых ресурсов, но при этом следует помнить, что
при прочих равных условиях энергоёмкость российской экономики останется выше,
чем в других странах.
Второе.
Уменьшение энергоёмкости экономики не всегда обусловлено повышением её энергоэффективности и не всегда влечёт снижение
антропогенной нагрузки на природную среду, если рассматривать глобальную
экосистему в целом. Такая ситуация возникает, когда снижение энергоёмкости
национальной экономики достигается за счёт вынесения наиболее энергоёмких
производств за пределы страны. Например, по данным исследователей World Watch Institute, за период с 1973 по
1985 годы энергоёмкость экономики Греции возросла на 16%, что связано с
развитием металлургии в этой стране[3]. За этот же период энергоёмкость многих других
промышленно развитых стран снизилась: Нидерландов и ФРГ – на
18%, Великобритании – на 20%, США – на 23%, Японии – на 31%[4]. Но
при этом остаётся открытым вопрос – в какой мере это снижение связано с
увеличением энергоэффективности, а в какой – с
переводом наиболее энергоёмких и загрязняющих производств (той же металлургии)
в страны с менее строгим (или менее действенным) экологическим
законодательством. С точки зрения обеспечения и энергетической, и
экологической безопасности[5],
ценность представляет именно повышение энергоэффективности
экономики.
Обозначив возможные стратегии экологически
обоснованной государственной энергетической политики, проанализируем, в какой
мере каждая из них применяется в энергетической политике РФ в настоящее время.
Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. №
796 утверждена федеральная целевая программа «Энергоэффективная
экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года[6]
(далее – Программа), нацеленная на реализацию одобренных ранее основных
положений энергетической стратегии России и состоящая из трёх подпрограмм: «Энергоэффективность топливно-энергетического комплекса»;
«Безопасность и развитие атомной энергетики»; «Энергоэффективность
в сфере потребления». В обосновании Программы отмечается, что в 90-х годах в
отраслях топливно-энергетического комплекса (ТЭК) накапливались нерешённые
проблемы, в частности: (1) не произошло снижение энергоёмкости экономики
страны, которая практически стабилизировалась на уровне, превышающем на 20%
дореформенные (до 90-х гг.) показатели; (2) не удалось добиться технического
перевооружения электроэнергетики (включая атомную) и
угольной промышленности; (3) не сформирована целостная система нормативных
правовых актов, регулирующих деятельность организаций ТЭК. Прогнозные оценки
Основных направлений энергетической политики Российской Федерации на период до
2010 года[7]
оказались завышенными, что отмечается в обосновании Программы. Ни программа
«Топливо и энергия» на 1993-95 гг.[8]
(выполненная из-за нехватки средств лишь на 41%[9]), ни
сменившая её ещё более масштабная федеральная целевая
программа на 1996-2000 гг.[10] не
решили основных проблем ТЭК; новая Программа призвана их решить.
Особо следует отметить подпрограмму
«Безопасность и развитие атомной энергетики», замещающую принятую ранее
Программу развития атомной энергетики РФ на 1998-2005 годы и на период до 2010
года[11]. В
частности, Программой развития атомной энергетики предполагалось на первом
этапе (1998-2000 гг.) модернизировать действующие АЭС «с целью продолжения их
безопасной эксплуатации» и наращивать энергетические мощности за счёт начатого
и расконсервированного строительства энергоблоков АЭС (к настоящему времени пущен первый энергоблок Ростовской
АЭС, строительство которого долгое время было законсервировано). Очевидно, эти
мероприятия не были завершены в намеченные сроки и вошли в перечень мероприятий
первого этапа (2002-2005 гг.) Программы «Энергоэффективная
экономика». В настоящее время в России находятся в эксплуатации на десяти АЭС
30 энергоблоков. Предполагается достройка энергоблоков высокой и средней
степени готовности: 2-го энергоблока Ростовской АЭС, 3-го – Калининской АЭС,
5-го – Курской АЭС и 5-го – Балаковской АЭС, а также
строительство энергоблоков нового поколения.
На следующем этапе (2006-2010 гг.) Программа «Энергоэффективная экономика», воспроизводя основные
положения Программы развития атомной энергетики, предусматривает рост мощностей
ядерной энергетики на базе энергоблоков нового поколения, а также разработку
новых энергоблоков «на принципах естественной безопасности» и др. мероприятия.
Новое в мероприятиях Программы – нацеленность на разработку «технологии
замкнутого топливного цикла с радиационно-эквивалентным захоронением»,
призванной, как предполагается, окончательно решить проблему радиоактивных
отходов[12]. Но
до удовлетворительного решения этой тяжёлой проблемы экстенсивное наращивание
мощностей ядерной энергетики, предусматриваемое Программой, является, по
меньшей мере, преждевременным[13].
Рассматриваемая Программа («Энергоэффективная
экономика») нацелена, как указано в её паспорте, на:
- перевод экономики на энергосберегающий путь развития
за счёт всемерного использования энергосберегающих технологий и оборудования;
- снижение издержек производства в энергетическом
секторе (включая транспорт, переработку и использование топливно-энергетических
ресурсов потребителями);
- снижение негативного воздействия энергетического
сектора на окружающую среду;
- сохранение и расширение экспортного потенциала ТЭК.
При этом правовое, а также методическое и
нормативно-техническое обеспечение Программы направлено, в частности, на
«совершенствование нормативных правовых основ экологической и промышленной
безопасности, охраны труда в организациях ТЭК, а также совершенствование
нормативно-технических документов по стандартизации, метрологии и сертификации».
В России действует Федеральный закон от 3 апреля 1996
г. «Об энергосбережении»[14]. В
значительной степени декларативный, он в то же время вводит чёткий понятийный
аппарат и содержит положения, которые могут быть развиты в ходе программных
мероприятий по совершенствованию правовых основ развития энергетики. Так, данным законом вводится стандартизация и сертификация энергопотребляющей продукции на предмет её энергоэффективности, предусматриваются льготы потребителям
и производителям продукции с лучшими, чем предусмотрено государственными
стандартами, показателями энергоэффективности; под
энергосбережением понимается «реализации правовых, организационных, научных,
производственных, технических и экономических мер, направленных на эффективное
использование энергетических ресурсов и на вовлечение в хозяйственный оборот
возобновляемых источников энергии» (ст. 1).
Анализ целей и основных мероприятий Программы
позволяет найти в ней все три обозначенные ранее стратегии энергетической
политики.
К первой стратегии относится предусмотренное
Программой увеличение добычи ископаемого топлива (в 2005 г. добыча нефти должна
возрасти на 7,5%, газа – на 5%, угля – на 16% по сравнению с уровнем 2001
года). Также к первой стратегии следует отнести предусмотренное Программой развитие
ядерной энергетики за счёт строительства и ввода в эксплуатацию новых
энергоблоков АЭС (производство электроэнергии на АЭС должно возрасти к 2005 г.
– на 26%, к 2010 г. – на 35% по сравнению с уровнем 2001 года).
Ко второй стратегии относится предусмотренное
Программой строительство энергоустановок на возобновляемых источниках энергии
для электроснабжения сельских потребителей, а также производство местных видов
топлива (заменяющих дорогостоящее привозное) для обеспечения местных
электростанций, отопительных котельных и населения.
Также ко второй стратегии следует отнести
научно-технические работы в области создания новых энергетических технологий.
Кроме уже называвшейся разработки ядерных энергоблоков «на принципах
естественной безопасности», следует отметить участие России в международной
программе по созданию экспериментального термоядерного реактора ИТЭР[15].
Третья стратегия – собственно повышение энергоэффективности. Техническое перевооружение в отраслях
ТЭК должно привести, согласно Программе, к существенному сокращению
технологических потерь в нефтяной и газовой отраслях, снижению энергоёмкости
нефтеперерабатывающих производств и повышению КПД тепловых электростанций (с
37-38 до 43-45%).
Техническое перевооружение, замещение физически и
морально устаревшего оборудования тесно связано со снижением удельных выбросов
и сбросов вредных веществ в окружающую среду отраслями ТЭК, ожидаемым в
результате выполнения Программы. Так, использование на тепловых электростанциях
котлов с улучшенными экологическими характеристиками позволит, как
предполагается Программой, экономить до 15% топлива и снизить к 2005 году
величину удельных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду в
1,4 и в 2 раза соответственно. А от реализации программных мероприятий по золошлаковым отходам ожидается улучшение экологической
обстановки в 40 регионах России.
Также Программой намечены мероприятия по
энергосбережению в промышленности, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальном
хозяйстве, на транспорте и в организациях федеральной бюджетной сферы.
Всего при реализации программных мероприятий (и «при
благоприятном сценарии экономического роста») предусматривается снижение
энергоёмкости внутреннего валового продукта в 2005 году на 13,4%, а в 2010-м –
на 26% по отношению к 2000 году.
Следует отметить, что по существующим оценкам,
выполненным специалистами Министерства топлива и энергетики России (в настоящее
время – Министерство энергетики РФ, государственный заказчик-координатор
Программы), резерв энергосбережения в России составляет 40-45% от современного
уровня энергопотребления[16].
Сходные значения – 40-50% - называли сотрудники энергетического института им.
Г.М. Кржижановского[17].
Реализация этого потенциала означает существенное снижение негативного
воздействия на окружающую среду и – следует подчеркнуть - снимает вопрос об
увеличении добычи исчерпаемых топливных ресурсов,
наращивания мощностей тепловых электростанций (ТЭС) и АЭС (а значит –
«производства» радиоактивных отходов). Иными словами, реализация потенциала
энергосбережения российской экономики повышает уровень как экологической, так и
энергетической безопасности.
Но основная направленность энергетической политики РФ
в настоящее время остаётся принципиально иной: повышение энергоэффективности,
внедрение возобновляемых энергоисточников и местных
видов топлива, а также наращивание мощностей ядерной энергетики и угольных ТЭС
для замещения газовых ТЭС – всё это призвано высвободить топливные ресурсы
(добычу которых, несмотря на прогнозируемую экономию, намечено увеличить) для экспорта.
При этом часть выручки от расширения экспорта газа должна направляться на
развитие угольных ТЭС и ядерной энергетики («принцип экспортного финансирования
замещения газа»)[18].
Таким образом, в энергетической политике РФ
преобладает первая стратегия (см. выше), при вспомогательной роли двух других
стратегий. Данный подход представляется наиболее спорным с точки зрения охраны
окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения
энергетической безопасности, поскольку связан: (1) с ростом ядерной энергетики
при отсутствии решения (на данный момент) её проблем; (2) с увеличением добычи исчерпаемых энергоресурсов. Несмотря на высокую
экологическую значимость (и спорность) принятой Программы, в ней отсутствует
какое-либо упоминание о проведении экологической экспертизы по её проекту. В то
же время проекты комплексных или целевых федеральных программ, при реализации
которых может быть оказано воздействие на окружающую среду, подлежат
государственной экологической экспертизе федерального уровня в соответствии с
требованием Федерального закона «Об экологической экспертизе»[19] (ст.
11).
Экологически обоснованная энергетическая политика
России на ближайшие годы должна быть направлена на: (1) научно-технические
разработки решения проблем, порождённых ядерной энергетикой и на создание
термоядерной энергетики; (2) развитие энергоэффективных
технологий и технологий использования возобновляемых источников энергии.
Частичное финансирование соответствующих работ возможно за счёт экспорта
энергоресурсов, при этом должна быть научно обоснована необходимая величина
такого экспорта, играющего в данном случае (в отличие от существующей
Программы) вспомогательную роль. Приоритет энергосбережения как эффективного
средства охраны окружающей среды и экономии невозобновляемых
природных ресурсов следует закрепить на законодательном уровне как
эколого-правовую норму. Значительная часть мероприятий, запланированных
существующей Программой, соответствует сформулированным представлениям, но
необходимо существенно изменить программные приоритеты.